今年の超長期特別国債の特徴、意義および関連措置

中国人民大学財政金融学院副院長　馬光栄

超長期特別国債の特徴

2024年の政府活動報告では、今年から数年にわたり超長期特別国債を発行し、国家の重要戦略の実施および重点分野における安全保障能力の構築（以下、「両重」分野）に充てる方針が示され、今年はまず1兆元を発行する。これまでに中国は1998年、2007年、2020年の3回にわたり特別国債を発行しており、2023年第4四半期の予算調整後も、普通国債を1兆元増発することを決定している。通常の国債や過去の特別国債と比較して、今回発行が予定されている超長期特別国債には以下の特徴がある：

**第一に、超長期であるという点です。**長期債とは通常、10年物以上の債券を指します。今回の特別国債は超長期債であり、残存期間は少なくとも10年以上で、一部は30年物、さらには50年物に達するものと見込まれています。歴史を振り返ると、中国が発行した30年物以上の国債は比較的少なく、現在、残存期間が25年以上の国債の残高総額も2兆元には満たない。2020年の新型コロナウイルス対策特別国債や2023年第4四半期の追加発行国債の満期も、その多くが10年物以下であった。

**第二に、その用途が特異である。**今回の超長期特別国債は、「両重」分野への充当が明確に定められている。これに対し、2020年の新型コロナウイルス対策特別国債は主に感染症対策費に、2023年第4四半期の追加発行国債は主に災害復興および防災・減災に充てられた。

**第三に、管理方法が特殊である。**今回の超長期特別国債は政府基金予算に組み入れられ、赤字には算入されない。これは従来の特別国債と同様であるが、通常の国債とは異なる。例えば、2023年第4四半期に追加発行された国債は特別国債ではなく、一般公共予算に組み入れられ、赤字に算入されている。今回の特別国債が政府基金予算に計上されるということは、その用途が特定されており、一般支出には充てられないことを意味する。また、元本および利子の支払いは、特定収入から賄われる。

**第四に、中央と地方の財政関係から見ると、中央が主たる責任を負う。**今回の超長期特別国債は中央政府が独自に発行・償還するものであり、また「両重」分野の多くは中央政府の権限および支出責任に属するため、資金のかなりの部分は中央政府が自ら使用し、残りの部分は地方への移転支払として供されるが、その詳細な用途についても中央政府が定めることになる。これに対し、2020年の新型コロナウイルス対策特別国債は、利払いは中央が行うものの、元本の返済は中央と地方が共同で行った。そのうち地方による元本返済額は7000億元で、地方債務に計上され、中央による元本返済額は3000億元で、中央債務に計上された上で、地方への移転支払として供された。2023年第4四半期の追加発行国債は、中央政府が自ら発行・償還するものの、その全額が地方政府への移転支払として供される。

超長期特別国債の意義

こうした特徴を踏まえると、今回発行が予定されている超長期特別国債は、現在の内需の活性化やマクロ経済の安定に寄与するだけでなく、質の高い発展のための基盤を強固なものにするものである。

**第一に、これは財政政策を適度に強化するための重要な措置であり、期待の安定化、内需の喚起、経済の活性化にとって極めて重要な意義を持つ。**今年の赤字および借入規模を見ると、一般会計の赤字と地方政府の特別債の発行枠は、それぞれ2023年年初予算比で1800億元、1000億元増加しており、わずかな増加にとどまっている。しかし、1兆元の特別国債を加えると、今年の予算に計上された政府の借入規模は、昨年の年初予算より1兆2800億元増加しており、財政政策の適度な強化が反映されている。財政支出の強度から見ると、一般公共予算の支出計画は前年同期比41.3％増となっているが、これは2023年の実質成長率（5.41％）を下回っている。特別国債が政府性基金予算に計上されたため、政府性基金予算の支出は今年大幅に増加（18.61％）しており、一般公共予算と政府基金予算の合計支出は7.91％増加し、支出の強度は明らかに高まった。財政政策の作用経路から見ると、全口径財政支出のGDPに占める割合は30％前後であり、1兆元の特別国債を通じて今年の財政支出強度を高めることは、内需を牽引する重要な力となっている。2023年の中国の固定資産投資の伸び率は2.81％であり、GDPの伸び率（5.21％）を下回った。政府投資が比較的集中している2大分野において、2023年のインフラ投資の伸び率は5.91％であり、社会分野（主に教育、衛生、文化分野）の投資の伸び率は0.51％であった。今年、1兆元の特別国債が「両重」分野への投資に充てられることは、今年の投資成長のさらなる回復に寄与するだろう。

**第二に、これは財政政策の余地を合理的に活用するための重要な措置であり、財政の持続可能性を高め、発展と安全を両立させる上で重要な意義を持つ。**第一に、わが国の政府債務構造において、中央政府の債務比率は42.41％であり、多くの国で中央政府の債務が主体となっている状況とは鮮明な対照をなしている。現在、中央政府の債務比率は低く、裁量の余地も大きいため、地方財政に比べてより大きな借入余地がある。今年新たに発行された1兆元の特別国債の元利返済は中央政府が行い、一般公共予算の赤字4.06兆元のうち、3.44兆元が中央の赤字である。これに対し、地方政府の一般債の枠の増加額は据え置かれ、特別債の枠の増加額は2023年比でわずか1000億元の引き上げにとどまる。中央が適度にレバレッジを効かせ、地方がレバレッジを安定させることで、地方債務リスクの予防・解消に寄与する。中央政府に存在する借入余地は、今後数年にわたり特別国債を継続的に発行し、積極的な財政政策を実施するための余地も確保している。第二に、今回の特別国債は超長期債であり、今後相当長期間にわたり、財政は利子の支払いのみを必要とし、元本の返済時期は大幅に先送りされるため、債務返済の圧力を緩和し、財政の持続可能性を高めるのに役立つ。第三に、中央財政の信用力を背景に、国債の発行金利は同期間の地方債よりも低く抑えられており、これにより政府全体の借入コストを低減できる。現在の金融政策環境下において、金利が比較的低いこの好機を利用して借入を行うことは、財政資金調達コストの削減にも寄与する。

**第三に、これは財政政策の質と効率を高めるための重要な措置であり、供給側構造改革の実施や質の高い発展の推進にとって重要な意義を持つ。**今回の特別国債は「両重」分野の建設に充てられ、科学技術イノベーション、都市と農村の融合的発展、地域間の調和のとれた発展、食糧・エネルギー安全保障、人口の質の高い発展などの分野への投資に重点が置かれる。従来、これらの分野は社会公益性が強く、市場の収益率が低いため、民間投資の意欲は低かった。同時に、地方レベルでの利益は小さく、全国全体での利益が大きいため、地方政府の投資意欲も高くなかった。これらの分野こそが、新たな発展理念を具現化し、革新、グリーン、協調、開放、共有の発展を支える重要な側面である。今回の特別国債は、これらの分野における弱点を補強し、供給構造の最適化における政府投資の重要な役割を発揮させ、財政政策による質と効率の向上を通じて、経済構造の転換・高度化を牽引するのに寄与するものである。

**第四に、国債の満期構成を多様化し、金融市場における国債の基盤的機能を強化する上で有益である。**第一に、超長期国債は長期の安全資産であり、金融市場では投資家による長期安全資産への需要が非常に高い。特に保険会社や年金金融機関は、長期安全資産への配分を行うインセンティブを持っているが、わが国の超長期国債の規模は依然として低い。今後、超長期国債の規模が持続的に拡大することは、長期安全資産の不足を補う上で重要な意義を持つ。第二に、国債利回り曲線は金利市場の重要なベンチマークであるが、超長期国債の不足により、長期ゾーンにおける国債利回り曲線は不完全なものとなっている。今後、超長期国債の規模が継続的に拡大することは、国債イールドカーブの整備に寄与し、市場全体の金融商品に対してより良い価格決定の基盤を提供することになる。

超長期特別国債の関連措置

特別国債の発行、運用、管理を適切に行い、マクロ経済の安定化および質の高い発展の推進におけるその役割をより効果的に発揮させるためには、以下の関連措置を重点的に実施する必要がある。

**第一に、金融政策と財政政策の連携を強化する。**今回の特別国債の発行を契機として、今年の政府債務規模はさらに拡大しており、中央銀行は良好な流動性環境を創出する必要がある。政府債券の円滑な発行を保障し、比較的安定した資金調達金利を提供すると同時に、政府債券の発行が資金市場に与える短期的な衝撃を緩和し、銀行システムの健全な運営や民間投資に対する「押し出し効果」を回避し、国債発行が通貨流動性に与える影響を中立に保つという目標の達成を確保しなければならない。これに先立ち、中央銀行は2023年第4四半期の金融政策執行報告において、「多様な金融政策手段を組み合わせて運用し、政府債券の円滑な発行を保障する」と明確に言及していた。今年の政府活動報告では、堅実な金融政策は柔軟かつ適度で、的確かつ効果的であり、流動性を合理的に潤沢に保つべきであると提言されており、いずれも金融政策と財政政策の協調について方向性を示している。

**第二に、各種資金を統合的に活用し、政府投資の「押し上げ効果」を十分に発揮させること。**特別国債によって支援される政府投資プロジェクトについては、財政資金の投入に加え、各種の民間資本をさらに誘引して投資に参加させ、財政投資の牽引・拡大効果を発揮させるべきである。一定の経営収益が見込まれる準公益事業については、官民連携（PPP）という新たな仕組みを活用し、民間企業の投資参加を奨励・支援すべきである。これにより、政府資金の不足を補うだけでなく、政府投資が内需を喚起する波及・拡大効果を発揮させることができる。さらに、民間企業の市場的なプロジェクト運営手法を導入することで、プロジェクトの経営効率を向上させることができる。投資・融資連動メカニズムの役割を発揮させ、構造的金融政策や政策金融などの手段を活用して、金融機関による融資支援の強化を誘導すべきである。現在の特別債の取組みを参考に、特別国債の一部を重要プロジェクトの資本金として充当し、波及効果をさらに拡大させることができる。

**第三に、中央と地方の財政関係改革を推進し、「両重」プロジェクトの建設において、中央と地方双方の積極性を十分に発揮させること。**今回の特別国債が投じられる「両重」分野の多くは、全国的な公共財に属し、中央の事務権限および支出責任、あるいは中央と地方の共同事務権限および支出責任に該当する。「両重」プロジェクトへの支出においては、中央の事務権限と支出責任を適度に強化し、事務権限の過度な地方への委譲によって地方の投資意欲が低下する問題を防止すべきであることを認識すべきである。同時に、地方の情報・管理上の強みを発揮するのに適した一部のプロジェクトについては、中央と地方の共同事務権限と位置づけ、中央と地方それぞれの支出責任を明確にする必要がある。

**第四に、プロジェクトと資金の監督管理を強化し、全過程にわたる予算実績管理を適切に実施する。**国家の中長期発展計画に基づき、特別国債の支援条件を満たすプロジェクトの策定と確保を急ぎ、「プロジェクトは計画に従い、資金はプロジェクトに従う」という原則を実現し、資金が速やかにプロジェクトに配分され、早期に具体的な成果が生まれるよう推進すべきである。「両重」プロジェクトに対し、全過程にわたる予算実績管理を実施し、事前の実績評価、実績目標管理、実績の運用モニタリング、実績評価および結果の活用を適切に行い、国債資金の配分効率と使用効果を向上させ、特別国債が投入されたプロジェクトを政府投資プロジェクトの予算実績管理における「モデルケース」とするべきである。

『中国財政』2024年第8号より転載