今年超長期特別國債的特點、意義和配套措施

中國人民大學財政金融學院副院長 馬光榮

超長期特別國債的特點

2024年政府工作報告指出，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（以下簡稱「兩重」領域），今年先發行1萬億元。此前我國曾在1998年、2007年和2020年分別發行過三次特別國債，2023年四季度預算調整後也決定增發1萬億元普通國債。與普通國債及之前幾次特別國債相比，此次擬發行的超長期特別國債有以下幾個特點：

**第一，期限為超長期。**長期債券通常是指10年期及以上債券。此次特別國債為超長期，期限至少在10年以上，預計部分可達到30年期甚至50年期。回顧歷史，我國發行的30年期及以上國債是相對較少的，目前剩餘期限在25年以上的國債存續餘額總額也不足2萬億元。2020年的抗疫特別國債和2023年四季度的增發國債期限也大多在10年期及以下。

**第二，用途特別。**此次超長期特別國債明確專項用於「兩重」領域。相比之下，2020年抗疫特別國債主要用於抗疫支出，2023年四季度增發國債主要用於災後重建和防災減災。

**第三，管理特別。**此次超長期特別國債納入政府性基金預算，不計入赤字，這與以往的特別國債是相同的，但與普通國債不同。例如，2023年四季度增發國債不是特別國債，納入一般公共預算，計入赤字。此次特別國債計入政府性基金預算，也意味著其有專項用途，不能用於一般性支出，同時其還本付息來自專項收入。

**第四，從央地財政關係上看，中央主責。**此次超長期特別國債由中央自發自還，且由於「兩重」領域很多屬於中央事權與支出責任，因此相當一部分資金將由中央自用，其餘部分資金轉移支付給地方使用，也將由中央限定其詳細用途。相比之下，2020年抗疫特別國債由中央付息，但央地共同還本，其中地方還本7000億元，計入地方債務；中央還本3000億元，計入中央債務，轉移支付給地方使用。2023年四季度的增發國債儘管中央自發自還，但全部轉移支付給地方政府使用。

超長期特別國債的意義

由於存在以上特點，此次擬發行的超長期特別國債既有利於當前提振內需、穩定宏觀經濟，又為高質量發展夯實基礎。

**第一，是財政政策適度加力的重要舉措，對穩定預期、拉動內需、提振經濟具有重要意義。**從今年的赤字和舉債規模上看，一般公共預算赤字和地方政府專項債額度分別比2023年年初預算提高1800億元和1000億元，僅微幅提高。但是加上萬億特別國債後，今年預算安排的政府舉債規模比去年年初預算提高1.28萬億元，體現了財政政策適度加力。從財政支出強度上看，一般公共預算支出安排同比增長4%，低於2023年實際增速（5.4%），由於特別國債計入政府性基金預算，政府性基金預算支出今年大幅增長（18.6%）,一般公共預算和政府性基金預算合計支出增長7.9%，支出強度明顯提升。從財政政策發力渠道來看，全口徑財政支出佔GDP的比重在30%左右，通過萬億特別國債提升今年財政支出強度，構成了拉動內需的重要力量。2023年我國固定資產投資增速為2.8%，低於GDP增速（5.2%）。在政府投資較為密集的兩大領域，2023年基建投資增速為5.9%，社會領域（主要是教育、衛生、文化領域）投資增速為0.5%，今年萬億特別國債用於「兩重」領域投資，有助於今年投資增長的進一步恢復。

**第二，是合理利用財政政策空間的重要舉措，對增強財政可持續性、統籌發展與安全具有重要意義。**其一，我國政府債務結構中，中央債務佔比為42.4%，與大多數國家中央債務為主形成了鮮明對比。當前中央債務比重較低、回旋餘地大，相比地方財政有更大的舉債空間。今年新發行的1萬億元特別國債由中央還本付息，一般公共預算赤字4.06萬億元中，3.44萬億元都是中央赤字，相比之下地方政府一般債限額增量保持不變、專項債限額增量僅比2023年提高1000億元，通過中央適度加槓桿、地方穩槓桿，有助於防範化解地方債務風險。中央存在的舉債空間，也為未來幾年持續發行特別國債、實施積極的財政政策儲備了空間。其二，此次特別國債是超長期，在今後較長的一段時期內，財政僅需支付利息，還本時間點大幅延後，有助於平滑債務償付壓力，增強財政可持續性。其三，依靠中央財政的信用，國債發行利率低於同期限地方政府債券，從而降低政府整體舉債成本。在當前貨幣政策環境下，利用利率較低的窗口期進行舉債，也有助於降低財政籌資成本。

**第三，是財政政策提質增效的重要舉措，對於實施供給側結構性改革、推動高質量發展具有重要意義。**此次特別國債專項用於「兩重」領域建設，將重點投向科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。以往這些領域因為社會公益性強、市場回報率低，民間投資意願不強；同時，由於地方效益弱、全國整體效益強，地方政府投資積極性也不高。這些領域正是落實新發展理念，支撐創新、綠色、協調、開放和共享發展的重要方面。此次特別國債有利於補足這些領域的短板弱項，發揮政府投資對優化供給結構的關鍵性作用，通過財政政策提質增效牽引經濟結構轉型升級。

**第四，有利於豐富國債期限品種，增強國債在金融市場上的基礎性功能。**其一，超長期國債是長期安全資產，金融市場上投資者對長期安全資產存在巨大需求，尤其是保險公司、養老金融機構有動力配置長期安全資產，但我國超長期國債規模偏低。今後超長期國債規模持續擴大，對於補足長期安全資產具有重要意義。其二，國債收益率曲線是利率市場的重要基準，超長期國債的缺乏也使得國債收益率曲線在長期限波段不完善。今後超長期國債規模的持續擴大，有利於完善國債收益率曲線，為全市場金融產品提供更好的定價基礎。

超長期特別國債的配套措施

為了做好特別國債發行、使用和管理，更好發揮其在穩定宏觀經濟和推動高質量發展中的作用，需要重點做好以下配套措施：

**第一，加強貨幣政策與財政政策的協調配合。**在此次特別國債的帶動下，今年政府舉債規模進一步擴大，需要央行創造良好的流動性環境，既要保障政府債券順利發行，提供相對平穩的融資利率，又要緩衝政府債券發行對資金面的短期衝擊，避免對銀行體系穩健運行和民間投資產生「擠出效應」，確保實現國債發行對貨幣流動性的中性目標。此前央行在2023年四季度貨幣政策執行報告中明確提及「搭配運用多種貨幣政策工具，保障政府債券順利發行」。今年政府工作報告提出，穩健的貨幣政策要靈活適度、精准有效，保持流動性合理充裕，均對貨幣政策與財政政策協調配合指明瞭方向。

**第二，統籌用好各類資金，發揮好政府投資的「擠入效應」。**對於特別國債所支持的政府投資項目，除了財政資金投入外，應該進一步撬動各類社會資本參與投資，發揮財政投資的帶動放大作用。對於有一定經營收入的准公益性項目，應該利用好政府和社會資本合作新機制，鼓勵和支持民營企業參與投資，既補充政府資金的不足，又發揮政府投資對提振內需的帶動放大效應，還可以引進民營企業市場化的項目運營方式，提高項目經營效益。應該發揮投貸聯動機製作用，利用結構性貨幣政策、政策性金融等工具，引導金融機構加大融資支持力度。可以參照目前專項債的做法，將部分特別國債用作重大項目的資本金，進一步放大帶動效果。

**第三，推進中央與地方財政關係改革，在「兩重」項目建設上發揮好中央與地方兩個積極性。**此次特別國債投向的「兩重」領域，多數屬於全國性公共物品，屬於中央事權與支出責任，或中央與地方共同事權與支出責任。應該認識到，在「兩重」項目支出上，應該適度加強中央事權與支出責任，防止事權過度下沈導致地方投入積極性不足的問題。同時，對於部分適合發揮地方信息與管理優勢的項目，界定為中央與地方共同事權，明確央地各自支出責任。

**第四，強化項目和資金監管，實施好全過程預算績效管理。**應該根據國家中長期發展規劃，抓緊謀劃和儲備好符合特別國債支持條件的項目，做到「項目跟著規劃走、資金跟著項目走」，推動資金盡快落實到項目，盡早形成實物工作量。應該實施「兩重」項目的全過程預算績效管理，做好事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價及結果應用，提高國債資金配置效率和使用效益，將特別國債投向的項目打造成政府投資項目預算績效管理的「樣板」。

原載《中國財政》2024年第8期