作者 徐景安

中國面臨的問題很多，涉及經濟、社會、政治、文化、生態各領域。今天最重要的是，究竟選擇哪個問題作為突破口，使其他問題迎刃而解。這個問題就是民生、民生，還是民生。

經濟下滑的原因

全面深化改革沒有實質性推進，經濟下滑再次成為關注焦點。靠原來的發展模式不能持續了，才提出全面深化改革。結果還來不及改，發展又成為壓倒改革之勢。我們始終沒有認真反思經濟下滑的原因。大家似乎都認識到中國投資率太高了，造成產能嚴重過剩。出口也達臨界點而回落，對經濟增長的貢獻率連續3年為負數。出路只有拉動內需、調整結構，可是叫了多少年，未見成效。原因何在？這是值得深究的。

一講發展，總是在供給上做文章，振興這個、發展那個，還是靠投資拉動。其實問題的核心是老百姓的消費上不去，居民消費率由2000年的46.4%下降到2013年的36.2%。居民消費疲軟的原因，一是貧富差距大，中國基尼系數從1985年的0.31，到2010年上升到0.47，有人計算實際基尼系數已經接近或實際超過了0.5。這導致了居民消費水平過低。數據顯示，2010年城鎮10%最低收入家庭的消費率高達92%，而10%最高收入家庭的消費率只有62%，收入向富裕群體傾鈄，必然導致儲蓄率提高，消費率下降。二是財政二次分配，不僅沒有校正一次分配的不公，而且逆向調節，越有保障的群體更多保障，越少保障的群體更少保障。這使得大多數老百姓沒有錢花或者有錢不敢花。拉美與東南亞「滑入中等收入陷阱」的主要原因，也是收入差距過大，導致中低收入居民消費嚴重不足。2007年阿根廷基尼系數達到0.51，馬來西亞始終在接近 0.5的水平上。由於貧富懸殊，社會嚴重分化，引發激烈的社會動蕩，甚至政權更迭，對經濟發展造成嚴重影響。經濟的內生動力是居民消費，中國90%以上的百姓都有消費需求，但由於沒有建立覆蓋全民的均等的公共服務和社會保障體系，正常的消費需求釋放不了，造成產能過剩的假象，實體經濟發展的空間被壓縮，這是中國經濟問題的癥結所在。

造成這種格局，一般都歸因為既得利益集團。其實根本原因，是執政目標、執政理念的偏差造成的。中國堅持經濟為中心、發展為第一，這是小平為糾正階級鬥爭為綱、解決溫飽而提出的正確方針。這起到了排除干擾、鼓勵發展的積極作用，但同時造成了重速度、重建設、重投資、重效率、重招商，而輕社會、輕分配、輕民生、輕公平、輕環境的傾向。在經濟高速發展的同時，也就形成了經濟、社會、政治、文化、生態全面惡化的局面，從而提出全面深化改革。現在，經濟一下滑，政府的第一反映，又回到發展第一的方針。其實，為誰而發展，這才是根本。

鄧小平說：「發揮社會主義制度的優越性，歸根到底是要大幅度發展社會生產力，逐步改善、提高人民的物質生活和精神生活。」「社會主義經濟政策對不對，歸根到底要看生產力是否發展，人民收入是否增加。這是壓倒一切的標準。」

鄧小平強調發展經濟的重要，其目的就是改善民生，發展是手段，改善民生是目標。可是，從中央到地方的各級政府，說發展就有錢、講民生就沒錢。養老本應中央統籌，推給省統籌，從1998年起國務院要求實現省統籌，至今未能實現。2009年起中央推出城鄉居民養老保險，基礎養老金標準為每月55元，2015年提升到每人每月70元。每人每天1元多的養老金補助，還不夠買一斤青菜的。中國見怪不怪的現象就是：政府蓋大樓有錢、三公消費有錢、奧運世博有錢、火箭登月有錢、修路架橋有錢、經援國外有錢……就是保障民生沒錢。歐洲一些國家發生財政危機，鬧得政府要破產，是民生負擔太重了，把政府壓垮了。而我們的問題正好相反，是民生問題長期得不到解決，由此造成內需不足，影響經濟發展；貧富懸殊，社會兩極分化；利益衝突，政治不穩定；生態惡化，環境問題突出。

改善民生作為改革的主線

中國的問題不是出在發展上而是分配上，可是至今認為發展是解決中國問題的關鍵。理由是不發展，怎麼分配？從而存在做餅與分餅的爭論。其實，這不是理論問題，而是利益問題。對既得利益集團來說，發展含有紅色、灰色和黑色收入，而民生則是勞心、勞神、勞力之事。調結構、振內需、重民生的實質是打破現有的利益格局，這就需要從理念、目標到制度、方針進行改革。

今天，老百姓質疑改革、不滿政府，就是發展成果被少數人佔有，分配不公平、不合理，導致對共產黨、對社會主義的懷疑，進而影響社會穩定、動搖執政根基。為此，我們對老百姓講了無數好聽的話，但是沒有真正把改善民生放在第一位，更沒有把改善民生作為改革的主線，帶動經濟、社會、政治、文化、生態的全面改革。

共產黨的宗旨是為民謀幸福，社會主義真諦就是讓大家過幸福的日子。目前，關係民眾幸福最直接、最迫切的就是改善民生。這個道理、這個邏輯，是再明瞭不過了！但實際的決斷和措施，並沒有把民生放在頭等重要的位置。當年鄧小平稱「實現四化是最大的政治」，那麼，今天「保障和改善民生就是最大的政治」。

與發展才能解決民生的認識相反，只有從分配改革入手，建立健全社會保障體系，才能刺激消費，成為經濟發展的支撐點和推動力。中國6.29億農村居民、2.54億城鎮非戶籍人口、4.76億城鎮戶籍人口，除了5%先富起來的人群，絕大多數人的需求是滿足和提升吃、穿、住、用、行的日常消費，在教育、醫療、養老得到基本保障後，就能轉化為有支付能力的需求，給中國的實體經濟帶來廣闊的市場，怎麼會產能過剩？中國13.6億人口的消費，為中國經濟增長提供了最強大的動力，內需不振怎麼成了久治不愈的頑症？位居世界第二大經濟體，不主要依靠國內市場，不重視提升最終消費，經濟怎麼可能持續增長？

嚴重的分配不公和貧富懸殊，一定帶來各種社會問題。最嚴重的是社會正義感的喪失，不相信公平、公道、善良、道德，尤其是對執政的黨和政府不滿，導致群體事件頻發。三年災害餓死幾千萬人沒有人搶糧造反，現在一個偶發事件就會引發群體暴力衝突，根本原因是民眾對黨和政府信任的喪失。目前，還是講好聽話太多，實際改善民生不力。要根本改變這種狀況，沒有別的途徑，就是花大力氣改善民生。

許多人寄希望於推進民主的政治改革。但在民心不穩的現實情況下，政治民主很難推進。公平分配、保障民生問題的背後是民意沒能有效地參與公共決策，所以激進人士主張票選民主。誰上台民來選，不是民求官，而是官求民，西方議會民主帶來的是過度福利。而在中國，這種一步到位的民主，可能帶來的是內亂。我主張在財政的預決算中引入民主，誰當官黨做主，官花錢民做主。這不影響共產黨的執政地位，但是動用全國老百姓的錢袋子，要做到公開、透明、公平、合理，引入公眾參與、專家質詢、媒體監督以及代表的實質審議，這是沒有任何理由拒絕的，也是杜絕制度性腐敗最有效的措施。在共產黨執政地位穩固的情況下，有步驟地推行票選民主。

文化的核心是價值觀。社會主義核心價值觀的提出是個進步。但是怎麼落地，為民眾所接受呢？一個基本的前提是分配公平，不是少數人巧取豪奪、特權橫行。民生事業中文化教育資源分配不均衡是個嚴重問題。城市義務教育由國家財政負擔，而農村義務教育則由農民支撐。城市人口平均受教育13年，農村人口平均受教育7年，相差足足近一倍。2006 年，佔全國總人口60％以上的農村只獲得全部教育支出的23%。教育資源分配地區差距大，各項教育經費指標東部基礎教育平均是中西部的一到兩倍。還存重點學校和薄弱學校差距，重點中學，幹部、知識分子和高收入家庭子佔學生總數的70％以上，在高等教育階段也佔絕大多數。農民子女的比例隨著院校層次的升高而降低。昂貴的教育費用使農民子女上大學成了致貧的重要原因。

生態更是嚴重的民生問題，空氣污染、土地污染、水污染已威脅國民的生存和健康。不改變發展第一的方針，不把民生放在第一位，生態問題、環境問題是解決不了的。

總之，抓住民生問題這條主線，就能推進全面改革，中國改革的僵局才能打破。抓主要矛盾、綱舉目張，是工作方法，也是改革策略和領導藝術。

覆蓋全民的平等的福利國家

保障和改善民生需要提出一個總目標，即建立覆蓋全民的平等的福利國家。我們將福利國家作為高福利的代名詞。歐美的財政危機就是高福利引發的，對我國這樣的發展中國家，建設福利國家似乎遠不是時候。這是又一個認知的重大誤區。

習近平說：「我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，在學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，使發展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會不斷發展的基礎上，朝著共同富裕方向穩步前進。」這段話的簡單表述就是建成惠及全民的福利國家。

稱2020年要全面建成小康社會，發展改革成果真正惠及十幾億人口，這樣的社會不就是福利國家？

甚麼是中國特色社會主義？中國特色的福利國家就是題中之意。

甚麼是社會主義市場經濟？就是公平的社會保障加效率的市場競爭。

我們稱之為社會主義國家，從意識形態來說，就是以社會公共利益至上為主義，而區別於人類歷史上以某個階級、某部分人利益至上的社會。所以社會主義一定是福利國家，當然福利水平決定於社會經濟的發展水平。我們說社會主義的生產目的是最大限度地滿足人們日益增長的物質和文化生活的需要。這也就是福利國家。

再反向思維，如果不建設福利國家，不把福利國家作為目標，請問甚麼是全面小康社會？甚麼是中國特色社會主義？甚麼是社會主義市場經濟？我們在民生問題說了許多好話，做了許多承諾，就是沒有把建設福利國家列為黨和政府的目標，結果流於空泛、碎化、表面，使民生問題越積越多。

建國30年奉行政治掛帥，忽視物質利益。改革30年奉行發展第一，忽視民生建設。今天該醒悟了，發展經濟的目的就是保障和改善民生，就是建成惠及全民的福利國家。這有甚麼疑義嗎？

為甚麼稱平等的福利國家呢？這本屬多餘，福利國家就是凡中國公民權利平等。但對我國來說，擁有特權卻是常態，不僅官員按級別享有特權，幾乎人人都希望擁有特權，以享有特權為榮。這已經成為國民的心態和文化。建設平等的福利國家，這不僅具有經濟社會政治意義，還有文化意義。

為甚麼強調覆蓋全民呢？這本屬多餘，福利國家就應該是覆蓋全民的。可對我國來說，覆蓋全民非常困難。

請看下表：

中國的現實是最應覆蓋的需要保障的弱勢群體恰恰被各種原因遺漏。

據本人2010年對廣東某市某鎮調查，低保應保未保達150戶，佔應保戶的24.8％，應保未保620人佔31.8％。也就是說，近三分之一的人數未納入低保。據此推算，全市農村低保應保未保人數為39596人。

2010年廣東某市五保供養人數佔農業人口比例約為0.9‰，若與全省6‰的覆蓋面推算有21600人，也就是還有18000人應保未保，是已保的6.6倍。

某市城鄉貧困殘疾人約1.65萬、特困殘疾人約1.5萬人，共3.15萬人，納入低保約1.51萬人，只佔47.9%。

對低保、五保、殘疾救助是社會保障的低線，本應該全覆蓋，但是現實生活中是下達指標的。理由是政府沒有錢，基層政府財政困難是事實，但不至於困難到如此地步，而是挪作他用了。

所以，建設覆蓋全民的平等的福利國家是當今中國社會經濟政治的迫切之需，應該成為各級政府的社會經濟目標。

建設覆蓋全民的平等的福利國家，無疑是宏大的系統工程，建議制定「十三五民生規劃」，改變一年辦幾件實事的零敲碎打做法，目標化、制度化、系統化解決民生，成為財政分配的原則。

有人可能擔心政府的財力，今天的中國政府今非昔比，不是缺乏財力，而是財力如何分配。

中國最迫切需要的是控制行政開支不可遏制的膨脹。必須盡快出台《公共機構和人員編制法》，機構設立、人員編制、崗位職責、職務待遇都必須經人大批准、向社會公開。建議將各部門的運行支出從各項職能中剝離，與一般公共服務支出合併為「機構運行支出」，便於監督。按公務人員佔常住人口之比制定合理的「財政供養人口標準」，以界定政府規模。再按「財政供養人口」設立人均行政經費支出的標準，可按各地經濟發展水平、社會工資水平和物價水平等因素分為幾檔。經過幾年努力，將財政供養人口規模與機構運行支出壓縮到合理水平。

1970年美國聯邦政府在社會保險和老年醫療保險的兩項支出，為GDP的5%，加上對個人的其他支出佔GDP的5%，共為10%。2014年我國GDP達63萬億，按10%計算6.3萬億。2014年全國一般公共預算收入、全國政府性基金收入、國有企業實現利潤、全國社會保險基金收入，四項合計23.5萬億元，用於民生福利的6.3萬億只佔26.8%，若加上全國地方債務17.1萬億，共計40.6萬計，6.3萬億用於民生福利只佔政府控制財力的15.5%。這是按美國上世紀七十年代水平計算的，不算中國未來5年的經濟增長，5年就可集中31.5萬億來投入全民福利。

建設覆蓋全民的平等的福利國家是現實可行的。關鍵還是執政理念，是否把此作為國家的經濟社會政治目標，全面小康社會的核心，全面深化改革的主線？