龚克瑜 上海国际问题研究院亚太研究中心副主任

 

 

提要韩国总理郑云灿终于拂袖而去。这位总统钦点、学者型的总理黯然请辞，究其原因，有的说是为李明博总统顶罪，有的说是为执政党地方选举失利“买单”，有的说是被寄予厚望却表现平平……当他表示“对《世宗市修正案》未获通过负全部责任”时，“迁都”问题又成了韩国政坛动荡的导火线。

 

 

 

从2002年至今，整整8年的光阴，围绕着要不要迁都、往哪里迁、怎么迁……韩国上下一片折腾，国会、宪法法院、市民团体……轮番上阵，总统、总理、知事……一一登场，其发展变化又岂是“跌宕起伏、几经沉浮”所能形容。

 

 

正反激辩：针锋相对

“首都”作为一个国家最为重要的城市，是一国的心脏，代表着国家形象。谈到“迁都”，更是兹事体大，纲举目张，必然牵一发而动全身。

在韩国，就首都南迁的问题，朝野各方势力反反复复，赞同的、反对的，各执一辞。

同意者，强调迁都的必要性，大有“箭在弦上，不得不发”之势。

其一、为缓解首尔压力考虑。在韩国，很多人以挤入首都圈为荣，入学、工作、结婚、升迁等都向首尔聚集，造成以首尔为中心、包括仁川和京畿道在内的首都圈过度臃肿，面积不到全国12%的土地却承载着50%的人口，集中了84%的行政机关、65%的大学、70%以上的经济力量，成为政治、经济、文化的“巨无霸”。但是，许多城市病，如人口密集、交通堵塞、地价飙升、环境污染等也随之产生，迁都将大大分散、缓和首尔的压力。

其二、为国家安全利益考虑。作为冷战的遗产，朝韩依旧在三八线两旁重兵对峙。首尔离军事分界线仅仅数十公里，完全暴露在朝鲜火炮射程之内。加之，朝韩经常打嘴仗，“让首尔变成一片火海”的口号时不时被朝鲜挂在嘴边，成为经历过朝鲜战争的韩国人的心理阴影。特别是驻韩美军决定后撤，韩国人更是担心失去美军的保护，首尔将成为炮灰。

其三、为经济发展、地区平衡考虑。韩国经济集中在首尔、釜山地区，而中部、西南部欠发达，首都与地方、地方与地方之间的差距悬殊，引发了地区间与阶层间的矛盾和冲突。迁都至“韩国腹地”将带动地区的经济发展，进而辐射周边，实现各地区均衡发展。

反对声也不绝于耳，对迁都之举一再声讨，强调可能产生的弊端。

其一、零和博弈可能导致两败俱伤。迁都将使资金流入新首都及其周边地区，提高当地经济实力，而新首都的所得可能就是首尔的所失。首尔圈的民众普遍担心迁都将导致原地区房价暴跌、银行亏损，出现产业“空洞化”，造成新的地区发展不均衡，加剧地区分裂和敌视。再加上，首尔是具有悠久历史的古城，因汉江奇迹、奥运会、世界杯而被国际社会广泛认知，如果强行迁都将导致韩国国际知名度下降。

其二、安全问题并非南迁所能解决。一方面，经过十年的阳光政策，朝韩人民间同根同源、血浓于水的亲情使许多韩国人觉得战争爆发的可能性很小，南迁并没有必要；另一方面，随着朝鲜核能力和导弹技术的发展，以韩国的战略纵深，即使迁到最南端也无济于事。

其三、大量消耗人力物力财力。据最初的预算，迁都需要50亿美元，很快改为100亿美元，后来又调整为400亿美元，而民间的估算更是高达1000亿美元。迁都后的新首都不过能容纳50万人，是首尔圈人口的2%，如此投入大、时间长、见效慢，很有可能得不偿失。从目前来看，韩国已经形成的首尔、果川、大田三个政府部门的聚集地，出现了国家行政机构“异地化”造成的拖沓、繁琐和互相扯皮现象。

 

 

迁都历程：一波三折

迁都话题在韩国一再被提及。早在1971年，金大中竞选总统时就曾提出“建设新行政首都”构想；1977年，朴正熙总统制定“临时行政首都建设计划”；1987年，全斗焕总统提出“大田行政中心城市培育计划”，把政府采购厅、铁道厅等10个厅级机构搬到大田；其后，财政经济部、产业资源部等也迁至距首尔市30公里的京畿道果川市。

2002年12月初，卢武铉在竞选时突然旧话重提，表示在当选总统后将首都迁移到忠清地区，并在当选后履行承诺，将其列入政府工作的核心之一。

2003年4月，政府成立了“新行政首都建设促进企划团”；2003年12月29日，国会通过《新行政首都特别法》，并于2004年1月1日正式生效；2004年1月13日，卢武铉总统宣布迁都进入实施阶段，随后便进入了选址阶段。2004年6月15日，初选的4个候选地公布于众；经过80名专家组和5次全国巡回听证会，8月11日，忠清南道的燕岐郡-公州市由于“自然条件最为优越，将是实现国家均衡发展和地区融合的好地方”被选定为新址。按照规划，2007年底开工建设，2012年起分批迁移总统府和中央各行政机关；2030年新都建设全部完工。

正当卢武铉总统踌躇满志，准备大干一番的时候，在一片尖锐的反对声中，2004年10月21日，宪法法院宣读判决书，9名法官中的8名认为，迁都是关系国家命运和发展的大事，国会通过的《建设新行政首都特别法案》，没有经过全民投票公决，因而违背了宪法。

这对于卢武铉政府，无疑是与弹劾案一样沉重的政治打击，根据裁决，新首都建设工作应全面停止，“新行政首都建设促进委员会”无法继续下去，迁都计划几近搁浅。

但是，卢武铉总统仍然坚信，迁都计划是“关系到国家均衡发展的21世纪国家战略，是首都圈和地方共同发展的共存战略，是关系国家命运的问题”，希望能够找到一条新的既不违背宪法，又能够得到反对派支持的道路。

其后，卢武铉政府提出了“行政特别市”、“行政中心城市”、“教育科学研究城市”等三个后续方案。经过朝野反复争论，2005年3月，国会通过《行政中心城市特别法》，执政党实现了建设新行政首都的目的，而在野党也保住了首尔作为首都的存在。

有人说，类似“行政中心城市”的概念是卢武铉政府在玩弄文字游戏。不管怎么样，在跌跌撞撞中，“迁都”悄然进行着：2005年10月，《世宗市政府机构迁移计划》决定将政府部门的“12部4处3厅”49个机构迁往新行政首都；2006年12月21日，总理会议确定新行政首都名为“世宗”，意为“世界之最”；其后，由于朝野交替和政府改组，迁移机构规模随之减少，调整为“9部2处2厅”35个机构，并预定于2014年基本完成。青瓦台总统府、国防部和外交通商部仍设在首尔。

 

 

方案修正：暗流涌动

最近引起的争论是由2009年9月，郑云灿总理提出要修正世宗市原方案而引发的，由于他强烈推动修正方案，还被冠以“世宗市总理”之号。

今年1月11日，郑云灿总理公布《世宗市修正案》，新的方案完全废除了政府部门迁往世宗市的计划，世宗市将不再成为行政中心，而将被建设成以教育、科学、经济为中心的城市。按照新的规划，世宗市将引进高新科技、绿色产业和一流大学等，在2020年成为一座拥有50万人口的自给自足型城市。为此，政府还推出一系列优惠措施，对新入驻的国内外企业提供税收和地价优惠，并为有关投资、雇佣、教育培训等给予财政支持。

郑云灿总理与李明博总统的想法如出一辙，他们认为迁都将造成行政资源重复，效率低下和混乱。他们希望通过晓之以理，动之以情，使忠清道的民众能够接受这个修正方案。

但是修正案依旧“一石激起千层浪”，十万人上街示威、很多人削发抗议、忠清南道知事愤然辞职……一时间，迁都问题再度引发全国混乱。

6月22日，国会常任委员会国土海洋委员会否决该修正案；6月29日，在国会的表决中，在275名议员的投票中，最终以105人赞成、164人反对、6人弃权的表决结果否决了该修正案。

一般而言，迁都问题大多关系到一国整体战略调整和均衡发展考虑，但是在韩国，由于派系、地缘、学缘等各种错综复杂的关系，“迁都”问题被掺入了太多的政治色彩，变成了一场明争暗斗的政治博弈。

环顾四周，缅甸、哈萨克斯坦都顺利地完成了迁都，像韩国这样的迁都拉锯战实在不多。围绕世宗市修正案的争议在历时9个月后终于尘埃落定，但是围绕着党派、地区和团体利益的政治博弈似乎还将继续……